Me podría quedar en, «te lo dije», que si bien ayuda al ego, no sirve para efectos de la necesaria modernización del Chilecompra…

En diciembre de 2021 escribí un artículo titulado Hubiera esperado más del Chilecompra, a propósito de la licitación realizada por dicha institución, cuyo objetivo era contratar una consultoría para que la Dirección de Compras Públicas (Chilecompra) contara con el apoyo de un tercero experto para el diseño, elaboración e implementación de una nueva plataforma de licitaciones en el sistema Chilecompra.

Proceso, por cierto, más que necesario, dados los desafíos que esa plataforma tiene en materias de modernización, los cuales incluso aumentan significativamente, si agregamos los cambios a la ley de compras públicas que se encuentran en discusión en el poder legislativo, y que comenté en comisión del Senado hace unos días.

Cuando escribí esto, recibí críticas tanto a través del sitio (pueden ver algunos comentarios) como de personas de Chilecompra.

Mi mayor aprehensión en ese momento, era que se trataba de una licitación que estaba totalmente desajustada en términos del esfuerzo, costos y tiempos necesarios para poder llegar a buen término.  De hecho la licitación tuvo bastantes contratiempos, tuvieron que repetirla en su momento.  Se solicitaban 7 productos algunos de ellos de alta complejidad, como lo señalé en el artículo de diciembre.

Finalmente el proyecto fue adjudicado a la empresa WG Sistemas SpA por un monto de $49.000.000 un monto que es la mitad de las estimaciones que realice en su momento en  base a diferentes métodos de estimación.

Aquí les resumo algunos valores:

Si en promedio mi estimación (por varios métodos) era de 108 millones, el presupuesto planteado por la Dirección de Compras eran 75 y finalmente le adjudicaron a una empresa por 49, claramente hay un problema.

El proyecto debía ser ejecutado en los plazos adjuntos, es decir, entre el 24 de enero de 2022 y el 13 de mayo de este año.

¿Qué pasó finalmente?

Hace unos días, Chilecompra dio por terminado el contrato, el 19 de julio para ser preciso, aduciendo incumplimiento por parte del proveedor, ya que varios de los productos NO fueron entregado a conformidad de la Dirección de Compras Públicas.  De hecho el atraso alcanzo 72 días hábiles (casi 3 meses), lo que es casi el doble del plazo acordado inicialmente, incluso algunos productos no fueron entregados, hasta la boleta de garantía del contrato estaba vencida al momento de su término.

Yo titulaba ese post Hubiera esperado más del Chilecompra, el tiempo me dio la razón y hoy estamos en el peor de los mundos, Chilecompra no tiene los productos requeridos para su proceso de modernización y perdió más de 1 año, sin considerar los recursos financieros en juego, se pagaron casi 15 millones por hito 1. 

Cuando decía hubiera esperado más me refería a que de una institución con experiencia en este tipo de proyectos, tenía expectativas de un mejor diseño del mismo.

Si bien para tranquilizar a mi orgullo podría decir y con justa razón:

¡Lo dije y hace un año!

Información Complementaria

• Resolución de Término del Contrato

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Los mercados de la contratación pública deben estar permanentemente actualizándose tanto desde el punto de vista normativo, como operacional y técnico…

Hace unos días (30-08-2022) me tocó participar en una sesión de la Comisión de Economía del Senado, en representación de Espacio Público, el objetivo era analizar y comentar los cambios de la ley de compras públicas que se están discutiendo actualmente en el congreso. Los cambios que se están analizando, están sistematizados en la siguiente gráfica:

Me solicitaron que realizara una exposición analizando los cambios planteados, para lo cual me centré en los impactos operacionales y tecnológicos que dichos cambios van implicar en cada uno de los ejes anteriormente señalados. Los principales desafíos en cada eje son:

• Mayor probidad y transparencia: muy bien aumentar cobertura, pero las medidas planteadas no necesariamente van a incidir en la percepción de transparencia
• Impulso a la participación de MIPYMEs: establecer métricas (metas) de participación, la cual depende también de categorías.
• Innovación y uso eficiente de recursos: tendencia abusar de nuevos mecanismos de contratación, experiencia local e internacional. Aumento de la complejidad de la plataforma
• Economía circular: los recursos para la implementación operacional y tecnológica son absolutamente insuficientes.
• Fortalece al tribunal de contratación: se mantienen barreras de entrada para su uso, no va en linea con promoción a MIPYMEs
• Facultades de Chilecompra: muy buena medida, pero exige aumentar el músculo operacional y tecnológico de Chilecompra
• Mejorar la planificación de las compras: serias dificultades de planificación de contratación de los servicios.

Ahora bien todos estos cambios van a impactar en términos de complejidad y volumen del sistema Chilecompra, entendiendo sistema no sólo la plataforma tecnológica, lo cual va a exigir desafíos en materias de modernización, tanto desde el punto de vista operacional como tecnológico. Ambos proyectos que tienen importantes dificultades.

Les dejo aquí mi participación:

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¿Habrán dimensionado adecuadamente el proyecto?

Hace unos días cerró la licitación Asesoría Experta y Apoyo Técnico para nueva plataforma de licitación en Mercado Público, cuyo objetivo era contratar una consultoría para que la Dirección de Compras Públicas cuente con el apoyo de un tercero experto para el diseño, elaboración e implementación de una nueva plataforma de licitaciones en el sistema Chilecompra (Mercado Público).

La plataforma actual ya tiene muchos años de operación, con múltiples cambios y mantenciones del software, es muy probable que a estas alturas se encuentre con un alto nivel de obsolescencia tecnológica, por lo tanto lo primero a decir que este proceso de actualización de la plataforma resulta muy necesario.

La consultoría solicitada debe considerar todas las componentes necesarias para lograr un adecuado proceso de externalización de una nueva plataforma de licitaciones, llegando hasta los términos de referencia de la misma.

Productos solicitados

Los productos solicitados para la consultoría corresponden a 7 informes, los cuales deben ser desarrollados a lo largo de un periodo de 4 meses de trabajo (de ese periodo y según lo señala el video explicativo el último mes será destinado para ajustes finales de los entregables), los productos específicos son:

• Formalización de procesos: Documento con la formalización y modelamiento de todos los procesos de negocios vinculados a las licitaciones públicas, para lo cual se deben basar en estudios e información provista por la DCCP. Para ello se deben incluir diagramas UML.

• Análisis de productos similares y/o complementarios: Se considera un análisis del mercado identificando productos similares, sus atributos técnicos, cobertura funcional, así como los costos de implementación.

• Definiciones de plataforma: Evaluación de la plataforma necesaria para la puesta en marcha de una nueva solución, desde un punto de vista de la arquitectura técnica requerida.

• Definición de la estrategia de implementación: Definir y recomendar la estrategia de implementación del proyecto, la cual debe ser documentada

• Plan de migración de datos legados: Se espera que la consultoría solicita un plan de migración de datos de la información contenida en la plataforma actual a la nueva, sin dar mayores detalles del volumen y calidad de los datos.

• Planificación de la ejecución: Planificación del proyecto con sus múltiples componentes (etapas del proyecto, con sus respectivas fechas y plazos, hitos o entregables, diseño del equipo de proyecto, productos/entregables, integraciones requeridas, consideraciones de infraestructura, plataforma y seguridad, costo total del proyecto)

• Bases y especificaciones técnicas: Documento que contenga las bases y especificaciones técnicas para poder salir al mercado en un proceso de licitación pública de la nueva plataforma, el documento debe contener las especificaciones técnicas requeridas para cada etapa, proceso, tarea o actividad (se solicitan tantas bases como estrategias de externalización se definan).

Si bien se entregan como antecedentes algunos levantamientos de flujos realizados por otra consultora en el pasado, estos deben ser validados respecto de su completitud y vigencia al día de hoy, así como llevarlos a la notación y diagramación específica requerida por la Dirección de Compras para este proceso.

La licitación fija un presupuesto de $75.000.000 (setenta y cinco millones de pesos) y da un plazo de 4 meses para su desarrollo, ya se encuentra cerrada con 12 ofertas que van desde los 49 millones a los 74,5 millones de pesos, esto es, entre US$ 61.985 y US$94.268.

Lo que llama la atención

Hay algunas cosas que me llamaron la atención del proceso, en particular, lo relacionado con el dimensionamiento del proyecto, el hecho que haya recibido ofertas y el tiempo asignado para el desarrollo del proceso.

Dimensionamiento

En mi opinión un proyecto como el planteado y con los productos esperados por el mandante claramente está subestimado, basta hacer un ejercicio rápido para identificar el problema.  Se deben lograr estos 7 productos en un periodo de 3 meses, ya que el último mes como lo plantea el video aclaratorio es para depurar los productos entregados.  Mi estimación es que para el logro de los productos señalados en el tiempo establecido se necesita un equipo de al menos 4 personas destinada prácticamente full-time, si consideramos tarifas referenciales de Convenio Marco para este tipo de perfiles el monto total asciende a casi 119 millones de pesos, esto es aproximadamente 150.000 dólares.

Como una forma de validar la estimación, esta la realice por dos caminos, en primer lugar estimando horas-hombre necesarias, y como segundo método esfuerzo por producto y ponderando la dificultada de ejecución de los productos, por ambos caminos llegué a valores muy similares.

Estos valores distan bastante del presupuesto planteado inicialmente por la DCCP, alguien podría argumentar que muchos de los antecedentes entregados y/o por entregar van a reducir el esfuerzo, incluso en ese escenario, el proceso de diseño de una adecuada estrategia de externalización para un proyecto de esta envergadura requiere de una cantidad significativa de horas-hombre, es lo que me dicta mi experiencia de muchos procesos similares tanto en Chile como en varios países de la región en los que me ha tocado precisamente realizar este tipo de labores para organismos internacionales.


Aquí les dejo mis estimaciones en base a tres aproximaciones diferentes, como pueden ver los valores estimados distan bastante del presupuesto de referencia.

Y tienen ofertas

No es primera vez que vemos licitaciones que se encuentran subdimensionadas en términos de plazos y montos, pero lo que más cuesta entender es que reciban ofertas de los proveedores, la licitación recibió 12 ofertas con precios entre los 49 y 74,5 millones de pesos. En el pasado hubo un notable ejemplo asociado a la licencia médica electrónica y varios más que recibieron ofertas al igual que este. Siempre quedan las dudas en estos casos si los proveedores no evaluaron adecuadamente o bien están haciendo una apuesta riesgosa, me refiero a negociar una vez que se encuentren trabajando en el tema y puedan contar con más información para un adecuado dimensionamiento.

La verdad es que hubiera esperado mayor prolijidad por parte de Chilecompra en el diseño de esta consultoría, en particular dada la cantidad de años en que llevan trabajando en este tipo de procesos.

Tiempo asignado

Como indicábamos el tiempo asignado (3 meses) para la formulación y diseño de los procesos de licitación es muy restringido y no permite madurar adecuadamente el conocimiento en el proveedor, dado que para lograr que una plataforma logre operacionalizar una política pública de estas características, requiere de un proceso de conversaciones con los stakeholder del sistema. Por el tiempo involucrado da la impresión que lo que se quiere es «operacionalizar» lo que diga Chilecompra y punto.

[Actualización] Situación al día de hoy

Después de un segundo intento, ya que la primera licitación realizada en agosto de este año (ID Licitación – 1131977-5-LP21), finalmente terminó declarada desierta, producto de que ninguno de los oferentes cumplió con requisitos establecidos, aquí el informe de evaluación.

Luego, la Dirección de Compras Públicas, decidió licitar nuevamente (ID Licitación: 1131977-16-LP21), manteniendo el mismo presupuesto por cierto.  Hace unos días atrás, se adjudicó a la empresa WG Sistemas, por un monto de $49.000.000 de pesos (aquí el informe de evaluación), correspondiente a US$61.250 en dólares (utilizando la misma tasa de cambio que se usó en el análisis original).

El presupuesto original era de US$93.750 dólares el cual estaba un 25% por debajo de las estimaciones que realicé para este post, el valor ofertado estamos a la mitad del costo estimado.

Este análisis lo validé con varios expertos (nacionales e internacionales) en proyectos de similares características y coincidieron con mi apreciación, espero que en 3 meses más y después de $49.000.000 no estemos en el mismo punto.

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La factura y boleta electrónica se visualizan como habilitantes (killer application) muy relevantes para el desarrollo de la Transformación Digital.

Una de las pepitas de oro más buscadas en los proceso de Transformación Digital del Estado es encontrar, aplicaciones que potencien estos procesos, las denominadas killer application. En el pasado vimos algunos ejemplos de este tipo de aplicaciones: i) portales de compras públicas, potenciando la interacción entre compradores públicos y proveedores utilizando un mercado electrónico, ii) procesos de digitalización de las administraciones tributarias, en particular la declaración de impuestos on-line, también denominados eTax.

Estos proceso no sólo han generando importantes modernizaciones, sino que también han tenido un gran impacto en todo su ecosistema, logrado que esa modernización abarque amplios grupos de la sociedad tanto a nivel empresarial e institucional como ciudadano.

Desde hace algunos años, y también al alero de las administraciones tributarias la factura y boleta electrónica se han transformado en una nueva killer app de segunda generación.

La Unión Europea, luego de un largo recorrido, en abril de 2019 cumplió el plazo en el cual sus países miembros debían concluir un proceso de armonización de sus sistemas y estándares de factura electrónica, generando un proceso de digitalización acelerado y de carácter transfronterizo, lo cual les permite contar con un único estándar en todos sus países miembros. Este proceso que se inició en abril de 2014 con la Directiva 2014/55/EU terminaba con un hito muy relevante de estandarización en 2019.

Sin perjuicio de que aún queda mucho por avanzar como lo muestran estas cifras de penetración de la factura electrónica.

Al año 2019 se estimaba que sólo el 10% de las facturas a nivel mundial eran electrónicas, pero las tasas de crecimiento de participación eran muy significativas. A lo largo de los años, se han desarrollado múltiples modelos de gestión y operación de factura electrónica, desde esquemas punto a punto hasta los que se sustentan en lógicas centralizadas.

Impactos de la Factura Electrónica

Cuando se analizan los impactos de la factura electrónica, se aprecian que son múltiples, aquí algunos de esos beneficios:

• Ahorros significativos, .
• Reducción de la evasión tributaria en forma importante
• Reducción de costos tanto en los procesos de declaración de impuestos, como los costos operacionales de facturación en empresas e instituciones. La estimación en Europa para el periodo 2015-2017 es de 920 millones de euros.
• Reducción de contaminación y aporte al modelo cero papel
• Apalancamiento de procesos de innovación y digitalización tanto en el sector público como privado
• Potenciamiento de la inteligencia de negocios producto de mejor acceso a datos de facturación
• Diseño de políticas públicas basadas en evidencia, ya que las administraciones tributarias contarán con mejores datos
• Mejora la eficiencia de los procesos de negocio
• Potencia el modelo de relaciones digitales entre diferentes actores
• Aumenta la transparencia

Situación en América Latina

Actualmente en América Latina según el reporte The eInvoicing Journey 2019-2025 de Billentis (se adjunta), los países de la región han avanzado en esto en forma sostenida; y hay varios países que están liderando en términos de madurez y uso de la factura electrónica. La cual si bien se pensó originalmente con un foco casi exclusivamente en temas de mejoramiento de la recaudación y reducción de la evasión, hoy pueden transformarse en un motor de transformación digital por su efectos de digitalización en múltiples procesos entre privados y con el estado.

En la región muchos países están impulsando el desarrollo de la factura electrónica, algunos tenían como fechas de entrada en vigencia obligatoria en 2019 y lo retrasado movido para este año.

Este proceso y la situación actual la destacan múltiples análisis, aquí un buen ejemplo de BID.

Información Complementaria

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El portal de compras públicas requiere de una modernización urgente, ya cumplió con creces un ciclo!

Desde inicios de los años 2000 en la región, la mayoría de los estados han mostrado preocupación por modernizar sus sistemas de contratación pública.  Es así, como en la mayoría de sus países se han desarrollado profundas reformas para dotarlos de sistemas modernos, que cubran las diferentes dimensiones de una adecuada política pública de compras públicas, esto es, institucional, normativa, operacional y tecnológica.

Muchos de estos procesos se iniciaron sustentados fundamentalmente en dos ejes, lucha contra la corrupción y modernización del estado, en particular, implementado plataforma de contratación pública electrónica o denominados e-GP (electronic Government Procurement). 

Situación en Chile

El caso de Chile no ha sido la excepción, y a comienzos de los años 2000 se inició un proceso de modernización de la contratación pública, fue así como se diseñó un modelo que para esos años era muy innovador y ambicioso, basado en tres ejes: i) institucionalidad robusta, ii) marco normativo y iii) portal de contrataciones públicas electrónicas de última generación.  Todo ello, llevó a nuestro país a un lugar de privilegio y liderazgo no sólo en la región, sino también a nivel mundial, destacado por diversos organismos multilaterales, incluyendo el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.  Pero eso fue hace ya muchos años, más de 15, para ser más precisos, y al parecer nos dormimos en los laureles, como dice el dicho.

Cabe recordar que los sistemas de compras públicas dado su tamaño, representan un porcentaje significativo del producto interno bruto, la misma OCDE estima un 15% en promedio en sus países miembros. En el caso de Chile es un mercado de más de 10.000 millones de dólares, y en muchos países son las plataformas de comercio electrónico más grande del país.

Pero así como se trata de grandes sistemas, estos requieren de una constante renovación e innovación.

Etapas de madurez

Cuando se analizan los niveles de madurez en estos sistemas, se debe tener presente que estos evolucionan desde soluciones muy básicas, orientadas a la publicación de oportunidades, hasta sistemas muy sofisticados de carácter transaccional.

Ese proceso de madurez lo podemos resumir en cuatro niveles:

• Publicación: nivel más básico de evolución, habitualmente es desde donde inician su proceso modernizador los países, el cual corresponde a un portal web en el que se publican los antecedentes de las convocatorias y sus resultados de la contratación pública. Es lo que comúnmente se llama “pizarra electrónica”.  En este nivel buena parte del proceso se realiza fuera del sistema y se sustenta en documentos en soporte papel, utilizando la plataforma como un mecanismo de difusión y publicidad del proceso.
• Documental: En este nivel, la plataforma se utiliza como un repositorio documental del tipo DMS y los documentos (bases de licitación, cuadros comparativos, resoluciones de adjudicación y otros) se encuentran tanto en formato digital, como documentos en soporte papel y que fueron digitalizados, para luego subirlos a la plataforma.  Incluso en algunos casos se pueden entrar y salir del proceso digital, (imprimo, firmo, escaneo) perdiendo las ventajas de un circuito end-to-end digital.
• Transaccional: En este nivel, los procesos se basan en una lógica totalmente transaccional de punta a punta del proceso, lo cual exige que muchos de los documentos soportantes del proceso sean documentos que nacen y mueren en soporte digital. En esta etapa, los documentos se reducen al mínimo indispensable, y los procesos se basan en transacciones, es decir, cada proceso de compra pública se traduce en un conjunto de múltiples transacciones del comprador y proveedores, y el proceso completo se realiza en soporte digital transaccional.  Toda la información de los procesos (productos, ofertas, ordenes de compra, facturas) son datos del tipo procesables.
• Valor del Gasto:  Con un sistema del tipo transaccional, se puede avanzar a un nivel más sofisticado de compra pública, pudiendo incorporar algunas técnicas de BI para apoyar tanto a compradores como proveedores a poder identificar de mejor forma: procesos óptimos, competitividad de mis productos, planificación y muchos más. Es en este nivel cuando todos los actores del sistema pueden sacar el máximo provecho de los datos e información.

A partir de estos niveles y segmentación propuestos, es que podemos decir que la plataforma del Chilecompra mercadopublico.cl se encuentra fundamentalmente en el nivel Documental con algunas componentes del nivel Transaccional.

Evaluación de la Fiscalía Nacional Económica

Hace unos días la Fiscalía Nacional Económica evacuó su informe de evaluación del sistema de compras públicas, en dicho informe queda claro que nuestro sistema requiere de mejoras en forma urgente, y ya no estamos hablando sólo de algunas malas prácticas tales como: convenios marco mal utilizados y sobre explotados , débil gestión de contratos, falta de atribuciones de fiscalización y pocas sanciones por mal uso del sistema o uso excesivo de tratos directos.  Esto va mucho más allá, incluyendo algunos elementos sustantivos del marco normativo, como lo destacaron varios medios, incluso la propia fiscalía estima un potencial ahorro de más de 850 millones de dólares por año, lo que representa aproximadamente 8% del total de la contratación pública.

En todo caso llama la atención que según los datos de la Secretaría de Modernización, en los últimos cinco años la Dirección de Compras y Contrataciones , ha recibido aproximadamente 10.8 millones de dólares para la modernización de la plataforma, y que esos necesarios cambios y mejoras se hayan notado poco.

Desafíos futuros

Si bien hay bastantes desafíos futuros, me quiero concentrar en este post en la modernización de la plataforma, tema que he conversado con varios de los stakeholder del sistema, y que me parece de la mayor importancia y urgencia, ya que la plataforma cumplió un ciclo de vida, más que razonable, y se encuentra con un alto nivel de obsolescencia tanto funcional como tecnológica.

Ahora bien, el proceso de modernización requiere de varios cuidados a tener en consideración, me atrevo a mencionar algunos:

• Arquitectura y plataforma tecnológica, para lo cual se deben evaluar diferentes alternativas, (desarrollo a la medida, implementación de un COTS o bien contratación de software as a service) con un diseño de arquitectura moderno y que al menos le garantice una actualización a varios años plazo.
• Identificar el mejor modelo de reemplazo y estrategia de externalización, con esto me refiero al tipo de plataforma que se quiere utilizar, identificando adecuadamente los costos totales (TCO de la solución).
• Proyecto de implementación, dado que se trata de un sistema de misión crítica para la operación del Estado y que a diferencia de cuando este se implementó, hoy requiere de un alto nivel de continuidad de servicios, por lo tanto, el proceso de puesta en marcha debe ser muy cuidadoso (big bang versus fase)

Por lo anteriormente señalado se trata de un proyecto complejo y de larga duración, y que requiere de un cuidadoso diseño e implementación. 

Espero nos tomemos es serio el proceso y lo iniciemos cuanto antes.

La entrada ¡Chilecompra ya cumplió un ciclo! se publicó primero en Escritorio de Alejandro Barros.