TD, lecciones desde España
España lleva varios años implementado una agresiva Política Pública de Transformación Digital en el Estado, aquí la visión de dos expertos.
Hoy muchos países de la región están con ambiciosos planes de Transformación Digital en el Estado, desde iniciativas llevadas adelante por impulso del ejecutivo, a través del órgano rector en materias de Modernización del Estado hasta ambiciosos marcos normativos y legales que plantean iniciativas vinculadas a establecer la lógica del cero papel, digitalización del 100% de los trámites, incluyendo la digitalización de todos los actos y procedimientos administrativos.
España hace años que viene empujado el proceso de digitalización de sus procesos, partiendo por allá por 2007 con la Ley 11/2007 o denominada Ley de Gobierno Electrónico, la cual le ha valido mejoras sustanciales en el indicador de Gobierno Electrónico de Naciones Unidas.
Pero no se quedó ahí, en 2018, dio un paso más a través de un conjunto de leyes y normas en las cuales estableció un itinerario muy exigente para pasar todos sus actos y procedimientos administrativos desde el soporte papel al digital.
Creo que vale la pena analizar su proceso, y en particular entender por que en su último desafío, España ha postergado dos veces la entrada en vigencia de la nueva ley de los actos y procedimiento administrativos electrónicos.
Para entender mejor, tomé contacto con dos destacados especialistas a quienes conozco hace ya un tiempo, me refiero Concepción Campos y Sergio Jiménez, ambos reconocidos especialistas en materias de modernización del Estado, además muy activos en las redes y que cuentan con interesantes espacios en la web donde plantean estos temas.
Concepción Campos
Doctora CM en Derecho y Lda en derecho por la USC, Máster en Derecho de las Administraciones e Instituciones Públicas (USC), Diploma Directivo (XXXVII Edición,EGAP) y Especialista en Gestión Pública Local(FEMP), FHN, subescala de Secretaría, categoría Superior, en la actualidad, Secretaria de Gobierno Local del Ayuntamiento de Vigo. Es autora de ConcepcionCampos.org. La pueden encontrar en en Linkedin
Sergio Jiménez
Soy analista digital especializado en gobierno electrónico. Esto es el resultado de más de 10 años de relación con la Administración electrónica como investigador y trabajador en el sector. Por un lado, elaboré una de las primeras tesis doctorales en España sobre la misma y sobre la evolución de la asimilación tecnológica en las Administraciones, lo que hoy se ha dado en llamar la transformación digital. Más allá del mundo académico, trabajé en el desarrollo de soluciones de software para la gestión electrónica de expedientes, lo que me dió un conocimiento profundo del funcionamiento real de la informática y sus potencias y limitaciones para adaptarse a la acción pública. Es autor de Analítica Pública. Lo pueden encontrar en Linkedin.
Transformación Digital en España
A ambos les planteé algunas preguntas sobre el proceso de Transformación Digital de España, se desafíos, aciertos y recomendaciones para otros estados y administraciones públicas que quieran emprender un camino similar, aquí sus respuestas:
1) ¿Cuáles han sido las razones para retrasar en varias oportunidades de la vigencia de la ley? ¿Estuvo bien planificada?
Concepción Campos
En mi opinión, uno de los problemas básicos es la falta de un diagnóstico claro sobre el mapa digital de España, con una organización territorial fuertemente descentralizada, próxima al modelo federal, con unas CCAA con un gran nivel competencial que complican un modelo único y homogéneo, en un Estado com más de 8.000 entidades locales, por lo que los distintos dead line que se han fijado se han encontrado con que el proceso de digitalización no se ha completado, no existe una total interoperabilidad, ni tan siquiera condiciones óptimas de conectividad en el conjunto del territorio.
Sergio Jiménez
Bueno, marco normativo la ley (leyes, son 2, 39 y 40/2015) en teoría están en vigor desde 2018 en lo que se refiere al tema digital.
Lo que se ha aplazado es la entrada en vigor de recursos que crea la Administración General del Estado (aquí la descentralización es un punto clave) tanto para su uso como para poner a disposición de las administraciones que lo soliciten. Estas son:
- El registro unificado: con una herramienta y la integración de otros registros
- El archivo único
- El registro de apoderados (Es decir un listado de personas que tienen autoridad para representar a terceros delante de la administración de manera digital)
- El registro de funcionarios habilitados (un registro de empleados públicos que están autorizados para gestionar asuntos de ciudadanos en su nombre de manera digital, lo que debería reducir el impacto de la brecha).
Estos son los aspectos que se han demorado ya dos veces en agosto de 2018 hasta octubre de 2020 y en agosto de 2020 hasta abril de 2021. Respecto a estas herramientas, mi opinión es que la estimación de sacar proyectos así (España tiene unos 4M de funcionarios, más de 10.000 entes públicos contando ayuntamientos), etc. No había calibrado muy bien el tamaño de lo que se quería hacer y era muy poco probable acabarlo en 3 años y luego en 2 más. En el primer caso me consta que ninguna de esas herramientas estaba para pasar a productivo y , de en esta última supongo que pasará algo parecido, aunque un plazo de 6 meses invita a pensar que quizá estén con cuestiones más de detalle.
En todo caso, aunque la ley esté formalmente en vigor, lo que dice (que el procedimiento es digital por defecto y que la ciudadanía tiene derecho a relacionarse de manera exclusivamente digital con las AAPP, incluso algunos sectores como empresas o tercer sector están obligadas), esto no se cumple, y me refiero de manera generalizada. Quitando la Administración del Estado y algunas regiones y municipios en algunos trámites o servicios muy concretos, es muy difícil o casi imposible hacer las cosas de manera digital. Ya no te digo en la mayoría de los 8.300 ayuntamientos, sino en muchos trámites donde directamente no existen total o parcialmente de manera digital.
2) ¿Cuáles dirías que son los principales aciertos de la ley de tramitación electrónica española y cuales son sus principales desafíos?
Concepción Campos
Entre los principales aciertos es el establecimiento de un amplio conjunto de sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las AAPP, y la apuesta por la reutilización de los sistemas de información y apertura de aplicaciones. Los desafíos, además del cultural, pues nos encontramos con una administración muy envejecida y en la que resulta preciso reforzar las competencias digitales, pasa por la coordinación entre tantas administraciones, y la interoperabilidad.
Sergio Jiménez
Creo que hay dos virtudes importantes: la consistencia (se ha mantenido una linea constante desde 2007 hacia una digitalización completa) y la búsqueda de un impulso voluntarista para impulsar a todas las administraciones (desde 2007 toda la normativa ha tirado por exigir a todas las administraciones lo mismo).
Estos aciertos, aunque no son lo que más me gusta, ha llevado a un nivel de digitalización realmente alto: tenemos, incluso con un incumplimiento generalizado, cientos de trámites que se pueden hacer on line, incluso en municipios muy pequeños (lo que, por otro lado, no sé hasta que punto es muy útil).
Sin embargo, los desafíos para mi están relacionados con esto:
Por un lado la descentralización en España es una condición a la que las instituciones no se han hecho del todo (al menos para colaborar). Cada Comunidad Autónoma ha hecho que ha visto, generando importantes desigualdades: hay algunas muy avanzadas y otras bastante por detrás, lo que dificulta la integración que se supone que debía amparar las leyes 39 y 40. Los municipios están en una situación similar. Esto hace un entorno muy asimétrico en el que encontrar vías de colaboración ( y de interoperabilidad) es complicado, y la gestión de servicios y trámites públicos entre administraciones, falla. Es decir, si para cualquier trámite en una región necesitas un documento del Estado (o al revés), va a ser muy difícil hacer esto de manera digital. También creo que hablar por ley de interoperabilidad es mucho más fácil que primero definir un sistema de información más o menos estándar y luego migrar a esto, pero creo que aquí el poderío jurídico a la hora de hacer la ley obvia las complicaciones técnicas. Eso si, cuando se ha podido hacer algo que arregle esto (como por ejemplo, la plataforma de intermediación de datos que permite comprobar que una persona está empadronada en un municipio sea de la administración que sea) el impacto ha sido enormemente positivo. En mi opinión este tipo de acciones son las que tendrían que haberse potenciado más que el registro único.
En el segundo lugar, el hacer algo para uso ciudadano. La identificación aquí a base de certificados no se ha implantado (no hablemos del DNI electrónico, que tiene casi todo el mundo y casi nadie usa), es que hacer trámites es difícil técnica y humanamente… Igual que en el caso anterior, cuando se han hecho esfuerzos para arreglar esto (por ejemplo, el sistema de pago de impuesto progresivo, la declaración de la renta) ha sido un éxito internacional… pero generalmente la preocupación por hacer algo simple y útil llega muy al final.
3) ¿Cuáles dirías que son los principales problemas de la ley de tramitación electrónica española y que no se vislumbraron originalmente?
Concepción Campos
Ya respondido: falta de diagnóstico real e inexistencia de mecanismos de coordinación entre la multitud de actores públicos
Sergio Jiménez
Creo que los he señalado, pero diría que:
- Suele partir de una premisa compleja: la necesidad de coordinar sin mecanismos políticos o institucionales que lo permitan. Eso lleva al enfoque voluntarista: a partir de esta fecha, todo el mundo tiene que garantizar esto, pero claro, esto no tiene en cuenta que muchas, muchísimas administraciones no van a poder hacerlo porque la sociedad no se cambia por decreto.
- La complejidad tecnológica que parece que no se tiene en cuenta. Creo que se ponen metas más rápido de lo que se valora el coste en tiempo y recursos de una elaboración concreta.. Esto ha llevado a grandes fracasos como el que hemos visto.
- El garantismo quizá exagerado. El modelo de identidad (como ejemplo básico) nos lleva a tener exigencias técnicas un poco irreales. Por ejemplo, para usar la firma digital se previó que hubiera unas condiciones de “medios propios” que obligaban a usar plugins de java no siempre compatibles con casi nada… Cuando se ha asumido sistemas de firma en la nube usando un modelo de usuario contraseña o de identificación con el certificado en navegador, el uso se ha disparado.
Creo que, en definitiva, el problema está en que el legislador no ha tenido una idea de lo que es el mundo real de la tecnología como algo diferente a legislar sobre impuestos.
4) ¿Qué aprendizajes se pueden extraer de la experiencia española cuando se establecen este tipo de marcos normativos?
Concepción Campos
Las leyes no hacen milagros. La mera publicación de una norma no se traduce en una realidad tangible, por ello antes de marcos normativos ambiciosos o junto con ellos deben adoptarse medidas organizativas, operativas y de carácter ejecutivo que permitan el despliegue del diseño normativo.
Sergio Jiménez
En el lado positivo:
Establecer un marco común para todas las entidades (quizá menos ambicioso) puede ser un elemento dinamizador importante y el impulso para llevar adelante un cambio de manera masiva.
En el lado negativo:
Ser demasiado ambicioso y no medir cuanta agua hay en la piscina puede hacer que te des más golpes de los necesarios.
5) ¿Existe alguna estimación del costo y el esfuerzo de implementación de la ley?, de ser así, ¿crees que estos se dimensionaron adecuadamente?
Concepción Campos
Difícilmente, la norma lleva, es obligatorio, una memoria de impacto económico que no estima costes significativos, y no se evalúa esa dimensión
Sergio Jiménez
No me consta que haya una estimación del coste (que yo sepa). Es algo complicado porque el sistema presupuestario español se basa en los órganos más que en programas y proyectos. Se puede buscar algo respecto a los contratos públicos derivados, pero estos posiblemente estén muy segmentados… en todo caso, el dimensionamiesto temporal (y sabemos que eso es el principal indicador de coste a la hora de hacer desarrollo) en lo que son recursos compartidos ha saltado por los aires de 3 a 5 años y medio, o sea que diría que, como poco, se ha duplicado.
6) ¿Qué recomendación le darías a un país que quiere emprender este camino?
Concepción Campos
Empezar por diseñar sólidos cimientos. Es decir, invertir tiempo y recursos en conocer la situación existente, las posibilidades de avance realistas, y los medios necesarios para acompañar el camino de la transformación digital.
Sergio Jiménez
Pues sobre todo buscar proyectos relevantes, pero sabiendo el tamaño que van a tener. Creo que una ley con un calendario más específico y menos ambicioso a corto plazo habría sido mucho más exitosa.
También diría que este tipo de enfoques tiene solo sentido en entornos enormemente descentralizados como España, en otros sitios, un enfoque más basado en agencias puede dar resultados más avanzados con menos esfuerzo
Textos Complementarios
Imagen: Portada España Digital 2025
“Concepción Campos
Las leyes no hacen milagros. La mera publicación de una norma no se traduce en una realidad tangible, por ello antes de marcos normativos ambiciosos o junto con ellos deben adoptarse medidas organizativas, operativas y de carácter ejecutivo que permitan el despliegue del diseño normativo.”
Puedes ponerlo en negrita para que lo vean todos?
” El garantismo quizá exagerado. El modelo de identidad (como ejemplo básico) nos lleva a tener exigencias técnicas un poco irreales. Por ejemplo, para usar la firma digital se previó que hubiera unas condiciones de “medios propios” que obligaban a usar plugins de java no siempre compatibles con casi nada… Cuando se ha asumido sistemas de firma en la nube usando un modelo de usuario contraseña o de identificación con el certificado en navegador, el uso se ha disparado.” me recuerda tanto a nuestra ley de firma electrónica y su “firma avanzada”