Plan AI+ de China

China planifica el uso, Estados Unidos planifica la carrera y nosotros planificamos el reglamento

Hay una coincidencia de fechas que me tiene dando vueltas. China se puso como meta que en 2027 la tasa de penetración de terminales inteligentes y agentes de IA supere el 70%. Ese mismo año, 2027, es el plazo final de nuestra Ley 21.180 de Transformación Digital, y según el tablero que publiqué en abril, cerca del 40% de las instituciones del Estado chileno no va a cumplir. Ellos discuten cómo meter agentes de IA en fábricas, hospitales y municipios. Nosotros discutimos cómo lograr que nuestros servicios públicos habiliten ClaveÚnica.

La comparación es injusta, lo sé. China tiene 1.400 millones de habitantes, un aparato industrial gigantesco y un sistema político que no tiene que negociar cada peso en el Congreso. Pero justamente por eso vale la pena mirarla con calma, porque muestra una diferencia de enfoque que nada tiene que ver con el tamaño.

¿Qué dice realmente el plan «IA+»?

En agosto de 2025 el Consejo de Estado chino publicó sus lineamientos para implementar la iniciativa «IA+». Hay un análisis bastante detallado en inglés en el CSET de Georgetown y un resumen oficial en inglés. La lógica del plan toma lo que fue en su momento el plan de conectividad «Internet+» de 2015. La idea es IA más(+) manufactura, IA más(+) salud, IA más(+) gobierno. El documento define seis ámbitos: ciencia y tecnología, desarrollo industrial, mejora del consumo, bienestar de las personas, capacidad de gobernanza y cooperación global. Las metas son bien ambiciosas. Para 2027, la penetración de terminales inteligentes y agentes de IA debería superar el 70%; para 2030, el 90%; y para 2035 China entraría de lleno en una nueva etapa de economía y sociedad inteligentes.

Hay algunas cosas sobre las que quedan dudas, Matt Sheehan, investigador del Carnegie Endowment que lleva años estudiando cómo se hace la política de IA en China, lo resume bien: el texto no menciona la AGI como motor de estos cambios y le dedica poca atención a los modelos de frontera. Se concentra en cómo aprovechar la IA que ya existe hoy para cumplir los objetivos económicos, sociales y políticos del Partido. Es un plan de difusión, de uso, cuyo objetivo es que la tecnología llegue a los lugares donde debe ser usada.

Y en la parte del sector público es más concreto. Habla de avanzar de forma segura, estable y ordenada en el uso de IA en la administración pública, con un modelo de servicios que identifique necesidades con precisión, planifique la atención de manera proactiva y resuelva los trámites de principio a fin con apoyo inteligente.

Washington juega otro partido

Un mes antes, en julio de 2025, la Casa Blanca había publicado su propio plan. El título era bastante elocuente: «Winning the Race». Son más de 90 acciones de órganos federales orientadas a asegurar el «dominio» estadounidense en IA, en un giro explícito desde el enfoque regulatorio basado en riesgos de la administración anterior hacia un entorno desregulado y de alianza con la industria. El documento lo plantea sin rodeos: quien tenga el ecosistema de IA más grande fijará los estándares globales y se quedará con los beneficios económicos y militares.

Las prioridades de Washington son sacar regulación del camino, acelerar permisos para centros de datos y energía, y exportar tecnología. El tercer pilar apuesta por exportar el «stack» completo de IA estadounidense (hardware, modelos, software, aplicaciones y estándares) a aliados y socios, y declara abiertamente el objetivo de contrarrestar la influencia china. Un detalle que conviene no olvidar: el plan en buena medida no se ejecuta solo, y varias de sus medidas requieren acción del Congreso, incluyendo recursos presupuestarios.

O sea, Estados Unidos planifica la carrera: frontera tecnológica, infraestructura y exportación. China planifica la adopción masiva. Son dos apuestas distintas y ambas tienen lógica para quien las formula.

Estados Unidos planifica la carrera. China planifica el uso. América Latina, por ahora, planifica el reglamento.

El pesimismo de Sheehan me sonó conocido

Lo más interesante del análisis de Sheehan sobre el plan de China es que no le cree todo. Plantea que estos documentos funcionan como un sistema de «llamado y respuesta»: el gobierno central da la señal, y funcionarios locales, empresas e inversionistas corren a hacer algo, lo que sea, para mostrar que están alineados. Así funcionó con planes anteriores Internet+ en 2015 y con el plan de IA de 2017. Pero según el autor, esta vez, dice, las condiciones no están.

Sus razones son, los gobiernos locales chinos no tienen la caja para repetir la receta, el capital de riesgo está golpeado y desconfía del gobierno, y integrar IA en sectores tradicionales es mucho más difícil que las integraciones livianas de la era Internet+, como pagos móviles o pedidos en línea. Los números de inversión son elocuentes: el capital privado en empresas chinas de IA tuvo su peak en 2021, con 974 operaciones por unos 25.000 millones de dólares, y en 2024 cayó a 510 operaciones por 8.600 millones. Su conclusión es que se inclina por el escenario pesimista.

Sheehan agrega un matiz que conecta con mi obsesión de siempre entre adopción y uso. Recuerda que después de DeepSeek muchas empresas estatales y gobiernos locales corrieron a adoptarlo, y que una revisión posterior calificó esa adopción como superficial, estrecha y lenta. Tampoco la meta del 70% es tan clara como parece. Sheehan consultó a varios especialistas, incluidos chinos con formación legal y en políticas públicas, y nadie supo decirle con certeza si ese porcentaje se refiere a los seis ámbitos prioritarios o a toda la economía.

Hay otro detalle en esa meta. El documento no define explícitamente qué es un terminal inteligente, pero los ejemplos que da son autos conectados, teléfonos y computadores con IA, robots, dispositivos de hogar inteligente y vestibles. Lo que se mide, entonces, son aparatos y agentes de IA en circulación, un indicador de adopción. Un 70% de teléfonos con IA dice poco sobre si un hospital o un municipio chino cambió de verdad sus procesos. Una meta así funciona como señal política. Eso también lo conocemos.

El detalle que más envidio

Con todos sus problemas, el plan chino tiene dos o tres cosas que me gustaría ver en nuestros documentos de política pública, y ninguna cuesta mucha plata.

La primera es lo que Sheehan llama «la política como permiso». El texto pide perfeccionar los sistemas de gestión de ensayo y error, y de tolerancia a fallas, en las aplicaciones de IA. Traducido a nuestra realidad: al funcionario que experimenta y le va mal no hay que crucificarlo. Washington, dicho sea de paso, va en una línea parecida cuando promueve una cultura de «probar primero» en grandes organizaciones y en el propio gobierno federal. Pienso en cuántos jefes de servicio en nuestros países no se atreven a probar nada porque el costo personal de un piloto fallido (sumario, observación del órgano contralor, titular en la prensa) es infinitamente mayor que el beneficio de un piloto exitoso. Esa asimetría mata la innovación pública más que cualquier falta de presupuesto.

La segunda es que el documento se hace cargo del empleo. En la lectura de Sheehan, pide evaluar los riesgos que las aplicaciones de IA traen para el empleo, y en cualquier lectura pide orientar recursos de innovación hacia áreas con alto potencial de creación de trabajo para reducir el impacto.

La tercera es la mirada sobre datos. El plan propone adecuar los derechos de propiedad de datos y el régimen de derecho de autor al desarrollo de la IA, y abrir de forma legal los contenidos protegidos generados por proyectos con financiamiento público. Uno puede estar en desacuerdo con la parte de derechos de autor (yo tengo varias dudas), pero la idea de que lo pagado con plata pública debe estar disponible para construir es una discusión que en la región ni siquiera hemos empezado en serio.

¿Y nosotros en qué liga jugamos?

Chile lidera el Índice Latinoamericano de Inteligencia Artificial. En el ILIA 2025, elaborado por CENIA con apoyo de CEPAL, Chile obtuvo 70,56 puntos, seguido por Brasil con 67,39 y Uruguay con 62,32. Nos gusta repetirlo. Pero un columnista ecuatoriano lo dijo con una metáfora futbolera que me pareció exacta: el ILIA mide a países que juegan una liga juvenil, mientras Estados Unidos y China juegan el mundial. Y hay datos que deberían incomodarnos: 11 de los 19 países medidos todavía no superan los 50 puntos en infraestructura digital.

Mientras China escribe un plan de uso y Estados Unidos uno de carrera, nuestra conversación principal ha sido regulatoria. El proyecto de ley de IA chileno lleva años en el Congreso. Lo presentó el Ejecutivo en mayo de 2024, la Cámara lo aprobó el 13 de octubre de 2025 y desde entonces está en segundo trámite en la Comisión de Desafíos del Futuro del Senado, sin fecha de votación. En julio de 2025 la Comisión de Hacienda rechazó su informe financiero, y a mayo de este año el presidente de la comisión anticipaba una probable indicación sustitutiva, lo que cambiaría el diseño completo de la futura ley. El Ejecutivo actual, además, presentó al Senado una propuesta propia de ley marco de IA orientada a la innovación, la productividad y la competitividad. Con eso el giro de énfasis queda sobre la mesa, pero seguimos en el terreno de la norma.

Y no es solo Chile. Entre enero de 2025 y febrero de 2026 los congresos latinoamericanos presentaron al menos 201 proyectos de ley sobre tecnologías digitales, según el Observatorio Legislativo del CELE. Doscientos proyectos. Me pregunto cuántos planes de adopción con metas, presupuesto y responsables se aprobaron en el mismo período. Sospecho que la cifra cabe en los dedos de una mano. Brasil es la excepción más visible, con un plan nacional que al menos le puso cifras de inversión a la conversación.

Preguntas incómodas

La primera tiene que ver con quién nos vende el stack. Washington quiere exportar paquetes completos de IA estadounidense a sus aliados. Beijing, en su plan, dice que quiere ayudar a los países del Sur Global a fortalecer sus capacidades en IA y promover el código abierto. Para Chile esto dejó de ser una pregunta teórica. En junio firmamos la declaración sobre IA de Pax Silica y la semana pasada el gobierno adhirió al Escudo de las Américas. La Moneda lo presenta como cooperación contra el crimen organizado, pero la declaración tiene un capítulo económico que incluye mecanismos para seleccionar inversiones y regulación para «proveedores de confianza» en infraestructura digital. O sea, una parte de la decisión sobre quién podrá construir nuestra infraestructura digital, y más adelante la de IA, se tomó en una cumbre en Nueva York y no en una discusión de política digital. Si eso requería pasar por el Congreso ya lo está revisando la Contraloría. La experiencia en compras tecnológicas del Estado no invita al optimismo.

La segunda es sobre el Estado como usuario. Si en 2027 vamos a tener un 40% de instituciones públicas sin cumplir la Ley 21.180, con municipios que operan en papel y planillas, ¿de qué IA en el sector público estamos hablando? Los agentes inteligentes necesitan procesos digitales, datos estructurados e interoperabilidad. Sin esa base, la IA en el Estado va a ser un piloto vistoso en tres ministerios y una presentación en PowerPoint en el resto.

La tercera es la más incómoda. Sheehan duda de que el plan chino funcione porque faltan plata, confianza y capacidad de integración. Nosotros tenemos menos plata, menos capacidad y un Estado que castiga el error. Si el pesimismo es razonable para China, ¿con qué argumento podemos ser optimistas acá sin un plan que se haga cargo de esas tres brechas?