Resulta  bastante preocupante que sigan apareciendo indicadores de nuestro desarrollo digital, ya tenemos el Barómetro de Banda Ancha, que se hace desde 2003, ya fue descalificado por la autoridad por los eventuales conflictos de intereses, y planteó un nuevo indicador de banda ancha el Monitor de Banda Ancha para junio.

Como si eso fuera poco, en días pasado se entregó el IDD, Índice de Desarrollo Digital, impulsado por la asociación gremial ACTI, patrocinado por el Ministerio de Economía, auspiciado por Movistar y con el trabajo de la consultora IDC.  Este indicador fue anunciado por el Ministro de Economía, y busca ser el referente de nuestro desarrollo digital, les adjunto las láminas de la presentación del referido indicador.

Les planteo algunas de las aprehensiones que me genera el indicador de desarrollo digital IDD, siendo algunas de forma y otras de fondo.

• Variables:  Respecto de las variables el muestreo y selección de estas me parece del todo insuficientes.  En el caso de las variables en el pilar Sector Público tienen un sesgo a la educación, 3 de 7 variables son relativas a educación.  No se plantea ninguna variable asociada al acceso a información pública, transparencia y compras públicas, lo cual claramente va a generar un indicador sesgado.  La ponderación de los tres sectores planteados 30% hogares, 36% empresa y 34% sector público, parece antojadiza y no se explica el sustento metodológico que existe detrás de ello.  Por otra parte aplicar dichos ponderadores a países desarrollados y a otros en vías de serlo, no parece algo adecuado.  En el caso de las variables asociadas al pilar Hogar, se trata sólo variables de infraestructura, no existiendo ninguna medida asociada al uso de la conectividad.  Incluso se mide la conectividad fija por hogar y no sobre habitantes, medida más utilizada hoy en día.  Este sesgo a la infraestructura también se da en el caso del pilar Empresas.

• Metodología: La metodología que se plantea es poco clara, no se explica cuáles son los criterios con lo que se definen la ponderación de cada área.  Una discusión bastante recurrente en los países y los organismos multilaterales es que ponderación usar, ya que a mayor nivel de desarrollo menor es el impacto de la infraestructura y mayor el de los servicios, por lo que en muchos casos los indicadores se presentar sin ponderación.  Muchas de las métricas hoy existentes y usadas por la OCDE no consideran ponderaciones producto del sesgo que generan en el análisis.

• Benchmark:  las dudas respecto de esto, es cual es la vara de medida, se habla de la OCDE.  Cuando se dice que tenemos un 62.66 de 100 puntos posibles, estos 100 puntos corresponden al promedio, al mejor, al peor o la moda de los países de la OCDE.  Otra interrogante es ¿el análisis final se va a ajustar por otras variable económicas?, por ejemplo: PIB/cápita, por que como lo expresé en un momento algunas variables están relacionadas directamente con el nivel de desarrollo global de los países, sobretodo si el indicador tiene un fuerte sesgo a la infraestructura.  Por ejemplo en el ranking del foro económico mundial (WEF), Chile está ranqueado en el lugar 13 en usos de TI por parte del Estado y en el lugar 18 en lo que respecta a servicios en línea por parte del estado, la pregunta es: ¿cómo se condice eso con el valor 61% que arroja el IDD para el pilar Sector Público?

Fuente: NRI

Cómo ven el IDD plantea más preguntas que respuesta,  veremos como se comporta a futuro, pero por el momento no pareciera ser un indicador que al menos a mi me deja tranquilo.

Ahora bien, queda la duda de la equivalencia de posiciones entre este indicador y la NRI del foro económico mundial, cuando en el plan de desarrollo digital se plantea como meta que al 2014 es mejorar 4 posiciones en dicho ranking ¿a cuantas posiciones corresponde eso en el IDD?

El desarrollo del gobierno electrónico al menos en la región ha estado marcado por tres áreas fundamentalmente, me refiero a iniciativas vinculadas a compras públicas, impuestos y acceso a información pública (transparencia), las lógicas de negocios de cada una de estas áreas son bastante diferentes, lo cual implica que sus soluciones tienen atributos diferentes.  El desarrollo de nuevos servicios de eGov en otros sectores del estado debieran mirar estos modelos y tomar algunos de elementos a la hora de caracterizarlos.  Lo que me llevó a pensar esto fue una discusión reciente respecto del diseño de un nuevo servicio y a que tipología asimilarlo.

Si analizamos sus principales características desde el punto de vista de la puesta en marcha de sus servicios electrónicos, lo que tenemos es:

• Impuestos: En muchos países de la región las instituciones asociadas a la administración tributaria, son generalmente los que cuentan con los mayores niveles de madurez tecnológica, personal bien remunerado y con un modelo de negocios conocido y bastante estable.  Al observar lo que ocurre en la región en todos los países que me ha tocado conocer, a la pregunta: ¿cuál es el servicio más avanzado desde el punto de vista de los servicios electrónicos? la respuesta invariable es la institución responsable de la administración tributaria.  Desde un punto de vista de su desarrollo de soluciones de eGov son los más avanzados, sus soluciones se basan generalmente en software a la medida con una modalidad de acceso a formularios web que deben ser completados por sus usuarios y por lo tanto es más bien un modelo con características del tipo pull.   Dado que se trata de los fiscalizadores más poderosos es que su puesta en marcha y adopción por parte de los usuarios se realiza en forma muy temprana y con pocos contratiempos. La razón fundamental que se esgrime para su desarrollo es la reducción de costos (procesamiento de un formulario papel es 10 veces más costos que uno electrónico!) y el de eficiencia.  Tienen un alto impacto ciudadano y empresarial.

• Transparencia: Durante los últimos años en muchos países se han desarrollado marcos jurídicos para promover el acceso a la información pública y promover la transparencia, incluso existen recomendaciones de múltiples organismos multilaterales en esta materia, tales como la OCDE con sus recomendaciones de publicación de información pública.  El modelo de desarrollo de estos servicios se ha basado en un conjunto de reglas y prácticas que los servicios públicos deben cumplir, en se observa un desarrollo de estándares tecnológicos para la publicación de información y actos administrativos.  Alguno incluso han establecido institucionalidad de fiscalización en este ámbito, como son: IFAI en México, Consejo para la Transparencia en Chile  y otros.  El modelo de negocios en este ámbito está asociado a tecnologías de búsqueda, acceso y disponibilización de información y menos a aspectos transaccionales como en el caso de impuestos.  El desarrollo tecnológico hoy está en etapas tempranas  de acceso a la información pública (no estamos hablando todavía de Open Data, la cual en la región prácticamente no existe).  La implementación se ha basado en el establecimiento de estándares de publicación en diversas plataformas y adicionalmente de mecanismos de fiscalización (proceso fiscalizador) en aquellos casos en los existen organismos fiscalizadores.  El proceso de adopción es de menor velocidad que en el caso tributario y su características es del tipo de servicio es push.  En esta área es relativamente simple copiar prácticas y adoptar desarrollos de terceros.

• Compras Públicas: Este ámbito de desarrollo está más vinculado a establecer herramientas y tecnologías que permitan una mejor relación comercial entre el estado y sus proveedores, es decir, establecer un mercado de contratación con reglas, procedimientos, estándares y soporte tecnológico que permitan dicho intercambio en la forma más eficiente y con bajos costos de transacción para ambas puntas.  El desarrollo tecnológico en esta área se basa en establecer una plataforma (mercado electrónico - marketplace) a la cual acceden usuarios compradores y usuarios proveedores para establecer sus relaciones comerciales.  El nivel de adopción de estas plataformas es relativamente lento ya que choca con practicas ya muy establecidas y definidas por unidades compradoras dentro del estado.  La transferencia de plataformas desde un país a otro no resulta algo fácil ya que el marco jurídico de contrataciones públicas es propio de cada país  y si bien existen algunos elementos comunes hay gran cantidad de particularidades lo cual implica importantes esfuerzos de adaptación, esfuerzos que ya los han vivido algunos países que han tomado como base las soluciones de Western Australia (Australia), Corea o Chile sólo por mencionar algunos.

Fuente: Construcción propia

Creo necesario al diseñar nuevos servicios electrónicos identificar la tipología del mismo y con ello buscar buenas prácticas que permitan abordar el tema con mayor conocimiento y en consecuencia reducir los niveles de riesgo en su proceso de desarrollo e implantación.

• los aplicados o mateos del curso: aquellos países  que se encuentran por sobre la media, entendiendo como media la curva de tendencia, estos son los que han logrado marcar un crecimiento por sobre lo que sus recursos económicos debieran asignarles, medidos como PIB, entendiendo que esta nos es una medida perfecta de riqueza. Los países cuyos tres indicadores antes mencionados se encuentran por sobre la curva de tendencia son Chile y Estonia.

• los de la medianía de la tabla (promedio): de los países analizados la mayoría se encuentra en el promedio.  Los países que se encuentran en esta zona son: Ecuador, Perú, Colombia, Jamaica, Argentina, Brasil, México, Portugal, España, Canada y Estados Unidos.

• los rezagados del curso: al realizar el mismo análisis vemos que Venezuela y Trinidad & Tobago son los más rezagados respecto de su PIB.

Ahora bien si al hacer propuesta de política pública ¿hay que ser ambicioso y apuntar alto? Mi opinión es que si, pero  (nunca falta el pero) la meta tiene que tener alguna correlación con la realidad económica del país, salvo que se adopte una medida totalmente disruptiva, como lo hizo hace ya algunos años en esta materia Corea del Sur, gastando 800 millones de dólares para dotar de infraestructura de fibra óptica al país, o el plan del gobierno australiano de varios miles de millones de dólares con el mismo objetivo.

En nuestros países de la región escuchamos promesas acerca de lo relevante (estas se intensifican en la medida que se acerca una elección) que es la conectividad para el desarrollo del país pero a la hora de destinar los recursos no se actúa en consecuencia.

Por lo que pasar de 40% al 70% de hogares conectados como se ha planteado, correspondiente a países con un PIB per capita que es 1.8 veces el nuestro, requiere de la mano visible del Estado, porque con la mano invisible del mercado no se va a llegar.

Los objetivos que se plantearon en ese momento fueron:

1. Aumentos de productividad y competitividad  de sector privado basados en adopción y uso intensivo y sofisticado de tecnologías de la información.
2. La creación y fomento de un nuevo sentido común y  cultura nacional en tecnologías de la información.
3. La promoción de un gobierno digital de calidad e integrado y
4. El aumento de la intensidad y sofisticación de uso de tecnologías de la información por parte de estudiantes y sociedad civil.

Para lograrlo se definió un modelo institucional, como el que se aprecia en la gráfica siguiente:

Según las definiciones del documento Estrategia Digital los roles eran:

• Comité de Ministros para el Desarrollo Digital: Este comité tiene por misión diseñar políticas públicas para el desarrollo digital del país y realizar el seguimiento de los planes de acción de corto plazo que para tal efectos se definan y monitorear su cumplimiento.  El Comité de Ministros está integrado por el Ministro de Economía (quien lo preside), el Ministro de Transporte y Telecomunicaciones, Ministro de Educación, Ministros de Hacienda y Ministro Secretario General de la Presidencia.

• Secretaria Ejecutiva de la Estrategia Digital: La Secretaria Ejecutiva es un equipo de trabajo que reside en el Ministerio de Economía, y tiene por misión proponer y ejecutar las políticas definidas por el Comité de Ministros a través de un rol coordinador y ejecutor de las iniciativas contenidas en el Plan de Acción. Además es la encargada de coordinar los equipos de trabajo y distintas instancias de participación de la nueva institucionalidad.  Cabe destacar que la Secretaría Ejecutiva es asesorada por los representantes de cada Ministerio que integran el Comité de Ministros, para lo cual se juntan en reuniones de trabajo quincenales.

• Consejo Consultivo: En el Consejo Consultivo es una Instancia público privada de generación, discusión y validación de las iniciativas que integran la Estrategia Digital, donde se obtiene la visión de personalidades vinculadas a las Tecnologías de Información y Comunicación representantes de otras instituciones del Estado, academia, empresas y sociedad civil.

• Consejo Internacional: El Consejo Internacional es una Instancia de análisis y de discusión de los principales ejes de acción de la Estrategia Digital, que busca enriquecer el diseño de políticas públicas con la experiencia de expertos internacionales y nuevas tendencias a nivel mundial en el desarrollo de las tecnologías de información.

Tal como lo dije en su momento me pareció que un buen diseño institucional para definir una política pública como fue el diseño de la Estrategia Digital 2007-2012, pero no era el más adecuado para ejecutarlo, ya que su perfil era más cercano del diseño de políticas públicas que de la implementación de las misma, producto de su falta de poder real, la cual se subsidiaba en parte por los recursos que administraba de un préstamo del BID, asociado a la Agenda Digital 2004-2006.

Desde mi punto de vista de los productos de política pública, los principales avances fueron la Estrategia Digital 2007 -2012, ojo inicialmente era 2010 su servidor en acuerdo con la autoridad movió la fecha al 2012 con el objeto de darle un horizonte de tiempo transgobierno, principal problema de nuestro desarrollo digital que se queda en diseño que solo abarca el período del gobierno de turno.  Otros de los resultados entregados en 2008 en un Plan de Acción 2008 – 2010.  El cual contenía la cartera de proyectos con sus responsabilidades y metas.

Lo anterior fue construido sobre la base de la participación de los principales Stake holders a través del consejo consultivo y discutido con los miembros del consejo internacional, este enfoque le da una mayor sustentabilidad de largo plazo.

Hace unos días atrás (comienzos de agosto del presente año, esto es 3.5 años después), se produce cambio importante, con un nuevo instructivo presidencial que modifica el anterior en el cual se pone un nuevo foco. 

Estos se resumen en:

1. Incorporación de Chile a la Sociedad del Conocimiento a través de plataformas digitales inclusivas;
2. Modernización del Estado mediante desarrollo de e-gobierno;
3. Modernización de la Sociedad mediante el uso de tecnologías de la información en actividades generadas desde el Estado hacia los ciudadanos.

Se agregan miembros al comité de ministros, esto es, los ministros de Interior, Trabajo, Salud y Justicia.

Respecto al consejo consultivo el consejo internacional y la ED 2007-2012 no se dice nada, por lo que se presume que continúan como parte del diseño original.

Adicionalmente, se plantea un rol de coordinación y racionalización del uso de recursos TI en el  Estado, recordemos que el Estado gasta aproximadamente 400 MMUS$ de un presupuesto público anual de 40.000, esto es, 1% del total.

Productos de los cambios hay varias dudas que me surgen.

• ¿Qué va a ocurrir con la institucionalidad definida en 2007 en particular, el consejo consultivo y el consejo internacional?

• Según se desprende de los cambios del instructivo presidencial el foco se centra en el eGov: ¿qué va a ocurrir con los otros elementos que se definieron en su momento  como parte de la política pública, me refiero a industria TIC, marco jurídico y condiciones de entorno por mencionar algunos?

• Dado que se optó por no utilizar recursos del BID como se diseñó en su momento, con la fase II de préstamo “Agenda Digital 2004” como lo planteó de Alfredo Barriga – Secretario Ejecutivo de la Estrategia Digital, se desprende que los proyectos serán financiado con presupuesto público local, en pocos días más podremos conocer el monto, pero todas las señales apuntan a un monto bastante menor a los escasos recursos que ya tenía.  Pero bueno, ya veremos el monto final, hoy es especulación.

• Hay una apuesta importante al uso del PMG como herramienta de control, herramienta sobre la cual tengo mi opinión y no es muy buena al menos en este ámbito, ¿será el modelo de incentivos basados en el PMG un esquema que logre un modelo de desarrollo TI dentro del Estado eficiente y eficaz?.
  

• Otra de las dudas que me surgen están asociadas al plan de acción concreto para los próximos años de gobierno 2010-2014, me refiero a: objetivos, alcances, roles, modelo de interacción, metas (cuantitativas y cualitativas) de la Estrategia de Desarrollo Digital.

Digo que lo lamenté mucho porque luego de escribir La modernización del Estado con una pata coja, lo cual me significó algunas conversas con destacados miembros de dicho consorcio como: Mario Waissbluth, Marcos Lima y Claudio Seebach, respecto de mi postura.  En el caso de Claudio (Secretario Ejecutivo del Consorcio y actual encargado de la Unidad de Cumplimiento o denominada Delivery Unit, dependiente de la SEGPRES), incluso nos reunimos para conversar los temas por un buen rato, espacio que agradezco.

Nuestra conversación versó sobre los temas de modernización del estado y su vínculos con las tecnologías de información, lo que generó ciertas expectativas por mi parte, por ejemplo que se aceptaran algunas de las críticas que hiciera en su momento, respecto del la poca relevancia que el Consorcio para la Reforma del Estado diera a las tecnologías de información y su rol en la modernización del Estado.  Pero creo fui ingenuo al pensar que se iba a modificar un texto trabajado durante muchos meses y que su redacción final hasta donde sé no fue fácil, sólo por que este computín hiciera algunos reclamos destemplados.

Estoy seguro que las propuestas planteadas apuntan a un mejor estado y aplaudo la capacidad para llegar a generar propuestas de consenso, sobretodo en un grupo tan diverso.

Pero lo que aún me parece difícil de creer es que en un documento de casi 800 páginas, 5 capítulos, 19 áreas temáticas cubiertas, entre las que podemos mencionar, recursos humanos, estructura del Estado, rol de las subsecretarías, planificación y presupuesto y gestión de calidad de políticas públicas entre otros, no este presente el rol de las tecnología de información en la modernización planteada.

Que en todos esos ámbitos no se haya relevado la importancia de las tecnologías de información en el desarrollo de un estado moderno me sorprende.  Cuando digo las importancia me refiero a algo más que una nota al margen o al pie de página, por lo que pude leer del documento algunas referencias menores al tema, por ejemplo: gestión presupuestaria - página 571 y sistema de control estratégico - página 605 transparencia - página 643.

Esto no se resuelve con declaraciones de buena crianza como las tecnologías de información son una herramienta clave y transversal para la modernización del Estado como he escuchado en diversas ocasiones.

Los países más avanzados en esto de reformular el Estado, han entendido que las tecnologías de información son pieza fundamental y deben formar parte de las herramientas centrales para el rediseño, sobre todo por el rol que están tomando dichas herramientas y el surgimiento de conceptos tales como Open Gov, en el diseño y ejecución de las políticas públicas del siglo XXI.  

Así lo han entendido ingleses, en el año 2005, en octubre para ser exacto desarrollaron un documento denominado Transformational Government: Enabled by Technology – Cabinet Office, November 2005,   en el cual se señala como las TI son el elemento central para la transformación del Estado,  Por su parte los norteamericanos definieron un rol de CIO y CTO el cual debe velar por el uso profundo de la TI en la modernización del Estado.

Otro gran ejemplo de esto, es el trabajo desarrollado por australianos, quienes establecieron una fuerza de tarea de 15 personas para diseñar las bases de un gobierno 2.0, denominada government 2.0 - taskforce. En su informe Engage_-_Getting_on_with_Government_2.0 establecen claramente un modelo de relación entre las Tecnologías de Información y los nuevos paradigmas de la gestión pública.  Los puntos claves de su informe, que les transcribo en foma literal son:

• Government 2.0 or the use of the new collaborative tools and approaches of web 2.0 offers an unprecedented opportunity to achieve more open, accountable, responsive and efficient government.

• Though it involves new technology, Government 2.0 is really about a new approach to organising and governing. It will draw people into a closer and more collaborative relationship with their government. Australia has an opportunity to resume its leadership in seizing these opportunities and capturing the resulting social and economic benefits.

• Leadership, and policy and governance changes are needed to shift public sector culture and practice to make government information more accessible and usable, make government more consultative, participatory and transparent, build a culture of online innovation within Government, and to promote collaboration across agencies.

• Government pervades some of the most important aspects of our lives. Government 2.0 can harness the wealth of local and expert knowledge, ideas and enthusiasm of Australians to improve schools, hospitals, workplaces, to enrich our democracy and to improve its own policies, regulation and service delivery.

• Government 2.0 is a key means for renewing the public sector; offering new tools for public servants to engage and respond to the community; empower the enthusiastic, share ideas and further develop their expertise through networks of knowledge with fellow professionals and others. Together, public servants and interested communities can work to address complex policy and service delivery challenges.

• Information collected by or for the public sector — is a national resource which should be managed for public purposes. That means that we should reverse the current presumption that it is secret unless there are good reasons for release and presume instead that it should be freely available for anyone to use and transform unless there are compelling privacy, confidentially or security considerations.

• Government 2.0 will not be easy for it directly challenges some aspects of established policy and practice within government. Yet the changes to culture, practice and policy we envisage will ultimately advance the traditions of modern democratic government. hence, there is a requirement for co-ordinated leadership, policy and culture change.

• Government 2.0 is central to the delivery of government reforms like promoting innovation; and making our public service the world’s best

Al adoptar este tipo de prácticas de gobierno 2.0 se logra según el mismo estudio:

• una democracia más participativa e informada
• mejorar la calidad y respuesta de servicios en áreas claves como salud, educación y medio ambiente
• involucrar a los ciudadanos en el quehacer del estado
• desbloquear el inmenso valor económico de la información en manos del Estado
• revitalizar los servicios y políticas públicas respondiendo de mejor forma a los requerimientos del ciudadano.

Si el gobierno australiano (y otros gobiernos) como parte de su proceso de modernización del estado establecen un equipo de trabajo y proponen acciones concretas (en el informe vienen proyectos específicos) en el rol de las tecnologías de información al interior del estado y que estas no son sólo una herramienta más debe hacernos reflexionar o será que nosotros sabemos algo que ellos no saben.

Nosotros hemos relegado las TI a un segundo plano y mientras nuestros expertos no le asignen el rol y sitial que estas tienen, creo que tendremos que esperar por un tiempo para lograr un Estado 2.0, al menos como lo conceptualizan australianos, ingleses y norteamericanos.

Que es Power of Information

Un grupo de trabajo conformado para apoyar al gobierno central en el uso de las nuevas tecnologías en las  relaciones con los ciudadanos, este grupo reporta al Transformational Government en el Cabinet Office.  El grupo debe intentar responder al menos las preguntas:

• ¿Cómo el gobierno puede promover la creación y compartir conocimiento para beneficio de los ciudadanos?
• ¿Como pueden las agencias mejorar la forma en que comparten y distribuyen información de los ciudadanos?

Para ello el grupo ha definido tres ejes de trabajo y a la vez sus principios básicos:

• Open information: tener una voz efectiva y que los ciudadanos puedan saber que está ocurriendo en sus servicios públicos.  El gobierno debe publicar información de sus servicios en forma usable de fácil acceso.

• Open feedback: Mecanismos de interacción entre los prestadores de servicios públicos y sus usuarios (ciudadanos)

• Open conversation: mecanismos para interactuar con autoridades y servidores públicos, mejorando el intercambio de información.

• Open innovation: promover la modernización e innovación con el objeto de mejorar la provisión de servicios por parte del estado.

¿Cómo nos veriamos con un Director de Compromiso Digital y un grupo de trabajo denominado el "Poder de la Información"?