La gran pregunta que tienen muchos Estados en la región y que se transforma en recurrente a la hora de planificar los siguientes pasos de su plataforma compras pública (eGP) es: ¿qué tipo de modelo de provisión de servicios tecnológicos adoptar para el desarrollo de una nueva (mejoramiento de la actual) plataforma de compras públicas?, esto es, ¿se debe desarrollar a la medida o es mejor comprar un programa producto y adaptarlo? en mi opinión, ni lo uno ni lo otro sino todo lo contrario, fuera de broma, creo que la solución está más bien en una zona intermedia.

Si segmentamos los portales eGP en sus diferentes componentes y me estoy refiriendo al área transaccional del mismo, ya que como lo mencioné en artículo anterior, existe también el área de contenidos y de gestión documental, en la componente transaccional, encontramos:

Por lo tanto, a partir de esta evaluación muy preliminar, el modelo de externalización debiera tomar en consideración los atributos mencionados.  Por ejemplo, en el caso de Convenios Marco, una vez que he definido vía licitación los productos y proveedores de un convenio marco, la operatoria posterior es muy similar a la de cualquier servicio de retail electrónico, por lo que soluciones de comercio electrónico estándares probablemente harán la tarea muy bien.

En el caso del Registro de Proveedores, si mis requerimientos corresponden a una ficha de información de los proveedores, que permitan un mejor proceso de toma de decisiones por parte de los compradores es bastante factible resolverlo con catálogos estándares.  La diferenciación se produce al momento de calcular la función de inhabilidad, la cual es muy dependiente de la ley y el marco regulatorio local y en muchos casos requiere acceso a fuentes oficiales de información, las cuales pueden no estar preparadas para el desafío.

En los últimos años he visto una tendencia a resolver todo el problema de eGP con una estrategia única, pensando que por el hecho de tener un sólo modelo, esto simplificará el proceso, y por otra parte se asume la decisión basándose en el concepto one size, fits all, lo cual como hemos visto dista bastante de la realidad.

En los últimos años se han dado casos de experiencias de grandes proveedores tecnológicos en la región con la promesa que pueden resolver el problema completo y al final del camino el proyecto se aleja bastante de las expectativas iniciales.

En el caso de los desarrollos internos, estos se eternizan sin resolver el tema en forma adecuada y con grandes niveles de frustración por parte de los usuarios y autoridades.

Por lo tanto, me parece fundamental que las autoridades de contratación pública adopten la decisión en función de las variables anteriormente señaladas, incorporando a su análisis, otros elementos que son transversales a cualquier proyecto tecnológico de estas características, esto es:

• profundidad y calidad de mercado de soluciones TI
• capacidad de contraparte técnico-funcional del organismo
• calidad de especificaciones
• recursos financieros disponibles y modalidad de contratación

Vale la pena evaluar los diferentes escenarios para que permitan un adecuado proceso de toma de decisiones, y usted ¿cuál ruta va a tomar?

Imagen: Drawing Hands, 1948, M. C. Escher

Una de las cosas que he podido ver en los sistemas de compras públicas de la región es que habitualmente se mezclan los diferentes componentes de una plataforma de contratación pública, me refiero a que se pone en un solo sitio sin diferenciar los diferentes espacios que debe tener una plataforma de compras y contratación pública, me refiero a:

• Transacciones: es el área donde opera el mercado electrónico propiamente tal, este habitualmente es un espacio donde interactuan compradores públicos con proveedores, el cual debe ser muy eficiente en juntar demanda y oferta, habitualmente liderado por la demanda, ya que los mercado públicos a diferencia de los privados, son del tipo buyer-side.  En general esto se resuelve con desarrollos a medida y que deben plasmar las reglas de negocio asociadas a los procesos de contratación (plazos mínimos y máximos, información de los llamados, documentos y requisitos mínimos, etc.).  Si bien existen algunos productos envasados en general el esfuerzo de adecuación es muy grande y los países han optado por desarrollos a la medida, diferente es el caso de convenios marco que tienen más similitud de un país a otro, y por lo tanto resulta más factible desarrollarlos a partir de una solución envasada o bien adoptando una solución de otro país.

• Contenidos: Corresponde al área de contenidos asociados a la contratación pública, en el caso de los sistemas de compras y contratación pública producen mucho contenido de todo tipo, normativas, reglamentos, instructivos, novedades, objetos multimediales (videos, presentciones, archivos de audio) y muchos otros.  Esto requiere contar con herramientas eficientes en el proceso de publicación en la web, con estructuras de workflow de publicador-editor, en general es recomendable utilizar herramientas de gestión de contenidos del tipo CMS, tales como Joomla, Drupal, OpenCMS, Share Point y otros.

• Documentos: En este ámbito se debe resolver el almacenaje y búsqueda de documentos electrónicos asociados a proceso de contratación, tales como pliegos, bases, términos de referencia, ofertas, actas de adjudicación y otros.  Esto requiere contar con herramientas eficientes de indexación y búsqueda de documentos en grandes volúmenes de datos con productoes tales como Google Search Appliance o la Thunderstone (interesante cuadro comparativo entre ambas soluciones).  Para estos temas no es adecuado el uso de bases de datos relacionales tradicionales ya que no son muy eficientes para esta tarea.

Estos espacios deben estar fuertemente conenctado entre si y utilizar modelos de intercambio de datos e interoperabilidad, así como desarrollarse basados en arquitecturas de servicios.

Imágenes: Alejandro Barros

No resulta extraño ver en nuestros países  discusiones recurrentes buscando diversas iniciativas para promover a las pequeñas y medianas empresas, y en bastantes ocasiones las políticas públicas tienen más de vaporware que de efecto real, es por esto que me gustaría llamar la atención, en el efecto que prodcuen las compras públicas en este sector.  Durante mucho tiempo se pensó esta política pública, como una política pro eficiencia de la gestión del Estado y sus efectos en transparencia pública.

En el caso de nuestro país Chilecompra (o debiera decirle Mercado Público, me cuesta este cambio de nombre, será porque como iniciador del proyecto me quedé con el primer nombre  del niño!), sin perjucio de que el sitema ha tenida un gran aporte la eficiencia y transparencia de la gestión pública,  pero además son un gran aporte en otras zonas y es lo que me gustaría destacar en este momento.

Democratización del mercado

Pero que pasa con los mercados públicos en la PyME.  Lo primero a destacar es que estos mercados democratizan las compras públicas.  En Chile la participación de la PyME en la economía nacional (PIB) es de un 13%, pues bien en el Chilecompra su participación es del 35% medido como porcentaje del monto total transado, estamos hablando de MAS DEL DOBLE, lo digo gritando por que recuerdo los problemas y visiones apocalípticas que plantearon los dirigentes gremiales de la PyME cuando partió, recuerdo como el Sr. Cumsille razgaba vestiduras frente a la llegada del Chilecompra, pero bueno los cambios de paradigma no son fáciles.

• Primera conclusión: Los mercados electrónicos públicos democratizan dicho mercado.  Hoy existen una mucho mayor participación de las pequeñas y medianas empresas vendiéndole sus productos y servicios al estado.

Política proEmpleo

Producto de que hay una mayor participación de las PyMEs en las compras públicas, esto afecta directamente las tasas de empleo, ¿cómo se explica esto?

• en Chile las compras públicas corresponden a 6.000 millones de dólares/año
• asumiendo una participación del 35% en esas compras, esto implica que la PyME le vende al estado 2.100 millones de dólares
• esto es, 1.320 millones de dólares más que si en este mercado se mantuvieran participaciones equivalentes que en el global de la economía.

Si miramos esas ventas y las llevamos acifras de venta por empleado, las que según CORFO son:

Para efectos de cálculo vamos a suponer el peor escenario, esto es, que esos 1.320 millones los venden empresas medianas, el mercado Chilecompra ha dado, 37.700 empleos adicionales anuales en lugar de 5.200.

• Segunda Conclusión: Los mercados públicos electrónicos afecta directamente el empleo y son una política efectiva pro empleo.

Por lo que podemos concluir que los sistemas de compras públicas electrónicas no sólo mejoran la eficiencia y aumentan la transparencia de la gestión pública, sino que además son una herramienta muy eficaz como promotor de la PyME y del Empleo

El Estado encarece innecesariamente

entre un 2% y un 10%

los contratos por prestación de servicios

Esta declaración es fuerte, y por lo tanto requiere de un segundo click

Los contratos de servicios se licitan a través del portal de Chilecompra y la cantidad de contratos de servicios que el Estado mantienes son muchos y por mucho dinero. 

La de compras 19.886 establece que todos los contratos mayores de 1000 UTM (esto es casi 38 millones de pesos) deben considerar obligatoriamente una Boleta de Garantía de Cumplimiento del Contrato, de a lo menos, un 5% del valor TOTAL del contrato.

Por otra parte los contratos por prestaciones de servicio por lo general se pagan a mes vencido y contemplan multas (las boletas de garantía tienen costos financieros las multas no). De tal forma que si no cumplen, no se les paga y además se les pasa una multa. 

El planteamiento de este amigo es que no debería ser obligatoria esta boleta, ya que en su evaluación esto encarece innecesariamente los contratos en montos que van del 2% al 10% del valor total del contrato.  Esto es encarecer innecesariamente el contrato y sin un una ventaja clara al respecto.


Esto que sea obligatorio (ya que acepto que pueden haber casos en los cuales se justifique), plantea un ejemplo interesante al respecto:

Es como si tu fueras el dueño de un departamento y lo arrendaras, tendrías que tu darle una boleta de garantía al arrendatario, por suerte los contratos de arriendo no están incluidos. Pero si tu dieras un servicio por el cual te pagaran mensualmente una vez brindado, tendría que dar una boleta de garantía para garantizar que el próximo mes lo vas a brindar

Cuando le plantee este problema a las autoridades del sector me comentaron que lo que se busca con las boletas de garantías es:

• Proteger al estado
• Contar con un instrumento que permita certeza de pago
• Que exista un alto nivel de liquidez al momento de no cumplimiento

Sin perjuicio de lo anterior se me comentó que existen proyectos de ley en cursos para modificar la ley de compras públicas, la cual hoy tiene una orientación muy fuerte a la adquisición de bienes pero es muy débil en la contratación de servicios.  En dicha modificación se contempla modificar la exigencia por un modelo en que cada servicio público evalúe la necesidad de la referida boleta.  Entiendo además que en ese cambio normativo se mejorará la normativa frente a la compra de servicios, al menos en lo que se refiere a los servicios profesionales, ¿alguno de ustedes contrata a su abogado o doctor por licitación pública?

• Ausencia de mecanismos que permitan una negociación final
• Modelo contractual excesivamente rígido
• Requerimientos mal (pobremente) definidos
• Poca experiencia de proveedores, mala estimación de costeo y tamaño del proyecto.
• Presupuestos no acordes con los costos reales de la solución
• Criterios (ponderaciones) de evaluación mal definidos. 
• Exigencias administrativas a proveedores ponen barreras de entrada
• Adopción de metodologías de desarrollo/diseño aún no probadas
• Proceso licitatorio mal definido y/o con tiempos inadecuados
• Petición de soluciones en las que hay subsidios cruzados
• Indefinición de mecanismos y responsables de solución antes de recibir las ofertas.
• Modelo de licitación excesivamente rígido

En la directivas mencionadas (Directivas Compras TIC) se hace referencia a cláusulas sobre propiedad intelectual en su punto 1.2.2.6, el documento es descriptivo respecto de las diferentes alternativas y los efectos (ventajas y desventajas) que tiene adoptar los diferentes caminos planteados.

Quiero concentrarme en este tema ya que por lo que me ha tocado conocer los países con mayor desarrollo industria y en particular mejores prácticas en eGov han adoptado una modalidad de usar al Estado como un potenciador de su industria tecnológica a través de sus adquisiciones, dado el tamaño como comprador que tiene, para ello han utilizado básicamente dos políticas que me parecen dignas de destacar:

• Fuertes procesos de externalización: las instituciones públicas basan su desarrollo  tecnológico en modelo muy fuertes de alianzas y externalización, uno de los mayores desafíos para tener procesos de externalización exitosos, es definir los incentivos correctos para las partes (proveedor y clientes), en general en nuestro país los incentivos están asociados a temas operacionales, cantidad de transacciones, volumen de datos, niveles de servicio de continuidad operacional.  La evolución que está teniendo en el mundo es que los incentivos se muevan hacia los resultados y la calidad de los producto/servicios.  Esto orienta el servicio hacia la calidad y no hacia el volumen.  En nuestro país se han cuestionados muchos los esquemas de externalización probablemente producto de historias por todos sabidas de malas experiencias, las que creo están directamente asociadas a no tener los incentivos correctos.

• Propiedad intelectual: Otro elemento que están adoptando las mejores prácticas es que cuando el estado compra soluciones a medida, la propiedad de la solución queda en el proveedor, pero el Estado puede hacer usufructo permanente de ella.  Esto parece un contrasentido y claramente va en contra de los paradigmas instalados en directivos públicos y fiscalías, ¿cuál es la razón de esto? en el mundo privado la razón para que el cliente se quede con la propiedad de la solución es por un problema de ventaja competitiva, razón que no existe en el Estado, el Servicio de Impuesto Internos no compite con nadie y por lo tanto tiene sentido esa ventaja competitiva? o es preferible asegurarle su uso y adicionalmente generar la externalidad positiva de que exista un proveedor con un "producto" que pueda comercializar en otras latitudes, este enfoque es ampliamente usado en Singapur (se lo escuché a su encargado de políticas de industria TI).  Ahora bien esto significa romper algunos paradigmas instalados en los procesos de adquisición, ¿si yo (estado) no soy dueño del código entonces de que soy dueño?.

Creo sería bueno evaluar el impacto de las directivas mencionadas y buscar mecanismos para que nuestro estado se transforme en un mejor comprador de tecnologías, ya con ello producirá un mejoramiento de la industria TI nacional.

Durante la semana pasada se realizó en Estocolomo-Suecia, el Stockholm Challenge 2008, este evento desarrollado por el Instituto Tecnológico Real (KTH - Kungliga Tekniska högskolan por su nombre en Sueco), la facultad de ingeniería más grande de Suecia con más de 4.000 alumnos y uno de los centros tecnológicos más importantes del mundo ubicada en las afueras de Estocolmo (un sector/barrio de nombre Kista, la cual ademas es una ciudad tecnológica en la que coincidentemente Ericsson tiene su casa matriz y ha establecido una relación muy acertada y simbiótica con la universidad, no vi los complejos que tienen nuestras universidades respecto de las relaciones con empresas, pero bueno es para otro artículo) de Suecia, el referido evento que tiene un esquema de alianza público-privada (empresas como Ericsson, Universidad y la Ciudad de Estocolomo) que viene desarrollándose desde el año 2000 cada dos años, representa una de las principales vitrinas para proyectos TIC agrupados en diversas categorías a nivel mundial, en la versión del presente año se presentaron proyectos de 164 paises, resultando finalistas 153 proyectos de 54 paises. La ceremonia final del evento se desarrolla en el City Hall de la ciudad, lugar donde se realiza la cena final de los premios Nobel lo que le da aún más relevancia al tema.

Cabe destacar que este evento tiene dentro su board a personalidades tan importantes como Muhammad Yunus (Director del Banco Grameen), John Gages (Sun Microsystems), Carl-Henric Svanberg (presidente de Ericsson), Anders Wijkman (miembro parlamento Europeo) y Esther Dyson (Editora de CNET) entre otros. El evento está estructurado en 6 categorías: Educación, Cultura, Medio Ambiente, Salud, Desarrollo Económico y Administración Pública.

En su versión 2006, nuestro país tuvo una destacada participación obteniendo el premio en la categoría cultura, en la cual el proyecto BiblioRedes, en su presentación el jurado dijo:

Biblioredes demonstrates excellent use of ICT in a democratic and inclusive way to bridge the digital divide, giving true empowerment through knowledge transfer to over 200 000 users, through 5000 web sites promoting cultural and social capital.

Este año fuimos seleccionados nuevamente como finalistas junto con otros 153 proyectos en las 6 categorías.

El proyecto chileno seleccionado este año fue nuestro portal de compras públicas Chilecompra en la categoría Administración Pública, en la cual competíamos con otros 20 proyectos de diversos países (India, Singapur, China, Nigeria, Reino Unido, Estados Unidos, Italia, México, Sri Lanka y Suiza). Salió seleccionado un proyecto de la India (tenían 5 proyectos presentados en la categoría) denominado ICT Driven eGovernance Public Service Delivery Mechanism, para obtener más información de los proyectos pueden ver su ficha en el sitio del Stockholm o bien en este archivo (Finalistas Stockholm Challenge 2008), recomiendo revisarlos hay cosas muy interesantes y dignas de copiar en nuestro país. Lamento que no hayamos ganado pero la competencia era muy dura será para la próxima.

Pero el Stockholm Challege no sólo es la competencia, además durante la semana se realizan sesiones de trabajo, lideradas por uno de los jurados, en cada categoría cuyo objetivo es discutir de los desafíos, impactos y alianzas que los proyectos TIC tienen. Estas sesiones se transforman en un espacio muy enriquecedor de conocimientos de prácticas a nivel mundial, cada sesión desarrolla un conjunto de conclusiones las que son expuestas en plenarios posteriores. Además la experiencia se transforma en un espacio muy rico en generación de redes con personas que estás desarrollando las TIC en sus países de origen.

Quizás lo que más sorprende es que las problemáticas y desafíos son bastante similares a nivel mundial. En el caso de Administración Pública que fue el grupo en el cual me tocó participar fueron las siguientes (copio parte de lo que se presentó en el plenario):

Challenges

• Social Engagement

1. Digital Inclusion for Everyone (economic, social, gender).
2. Familiarity with ICT ( training and education )
3. Trust and Confidence
4. To use ICT for dialogue between public and the government. Need for feedback systems so that people can reach governments or NGOs

• Citizen-Centric Approach

1. Most of public administration projects lack citizen centric approach. Projects are based on offer/leaders interests not on public demand/interest.

• Institutional Leadership

1. Lack of e-leaders (Political champions) to support the systems.
2. Need for integrated Government on ICT
3. Remove duplication of systems that are doing the same tasks from different government agencies.
4. Need for creation of awareness on ICT systems
5. Need for training on the side of public staff on use of ICT systems.

• Technology

1. Need for technology to support all the languages of a region.

• Legal Framework

1. Challenge of Legal framework for providing ICT services

Impact

• Impact to Citizens/Businesses

1. Reduced transaction cost
2. Citizens gain access to information
3. Improved quality of life
4. Giving access to people 24x7 at home instead of 9 to 5 office hours
5. ICT services gives access to minority groups e.g. gender

• Impact to Government

1. Simplification, unification and standardisation to provide services
2. Driving change of the government system; but not change for change sake

• Impact to ICT Industry

1. Best technological practise Transfer across borders.

• Negative Impact

1. How to we deal with unemployment that is created by the use of ICT systems.

• Measurement

1. Measuring the impact from the different dimensions, socially and quantitative

Partnership

• Partnerships in e-Government

1. Technology Providers
2. Local Community
3. Academia
4. ICT Industry

• Key Drivers for Success

1. Buy-in and Ownership of Stakeholders
2. Win-win outcomes

• Structuring the Contractual Relationship

1. From transaction based to outcome based

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• Antecedentes legales difíciles de conseguir
• Altas garantías monetarias (boletas de garantías o seguros) para participar en procesos de adquisición